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  目前气候变化谈判形势的几点思考
来源:中国碳汇林   2012/6/27 14:01:00

    近几年,世界的社会、经济、政治、外交等领域都发生了很大的变化,影响了全球应对气候变化的国家政策。气候变化谈判的方向、格局、策略也都相应的产生了改变。气候谈判根植于与气候谈判有关的世界政治环境大背景中。德班会议以来,应对气候变化的形势要求所有的国家和地区都积极参与减排行动,担应起各自相应的责任和义务。《德班平台》的实质和目的,是在2020年正式有效地实施联合国气候变化框架条约大会(UNFCCC)一个新的、有法律约束力的应对气候变化的法律文件(条约、议定书或者是其他的法律形式)。在波恩结束的非正式气候谈判会议上,发生了一些新的变化态势。风起萍末,落叶知秋。我们应该适时调整策略,更好地应对气候变化谈判的新的挑战。 


  一、气候变化谈判的大背景形势分析


  气候变化谈判形势为什么发生改变,要采用什么不同的策略和方法?气候谈判的变化取决于全球经济、政治、社会和温室气体排放物权等形势的发展。


  1、全球经济衰退迫使气候变化谈判陷于低潮。纵观全球经济从2008年美国引发的全球金融危机风暴以来,世界经济并没有向经济复苏的方向发展,仍然陷于经济发展停滞的状态。欧盟近年来的财政赤字危机,产生了一波更大的冲击。在西方经济处于萧条和衰退阶段时,世界经济,包括发展中国家的经济,处于下行期。在这种情况下,公众、企业和政府将应对经济衰退作为主要目标。在经济衰退下,二氧化碳的排放也呈现出减缓的趋势。据IEA的最新报告,CO2排放总量2011年比2010年只增长3.2%。其中OECD国家的二氧化碳排放总量减少了0.6%。另外一方面,中国、印度等金砖五国和发展中国家,尽管经济的发展速度有所减缓,但经济仍然增长,只不过增长的速度降低了很多,二氧化碳排放增长了6.1%。


  从经济与排放的关系来看,发达国家在经济衰退期间二氧化碳排放减少,发达国家在2012年以后一段时间内的二氧化碳排放会缓慢的增长或持平。欧洲国家,包括欧盟和非欧盟的国家,二氧化碳排放能否继续会出现下降的趋势取决于采用何种刺激经济复苏的政策。发达国家目前忙于挽救经济衰退,对气候变化的重视程度当然今不如昔。发展中国家仍然把发展作为主要的目标,在应对世界经济衰退对本国产生的影响时,大力推动经济发展。在这种情况下,发展中国家的二氧化碳排放仍然会显著增长。在二氧化碳排放的增量上,发展中国家排放量的排放速度远比发达国家大得多。在气候变化谈判中,发展中国家的主要排放大国会受到更多的压力。与此同时,推动发达国家在经济衰退期间仍然要提供资金援助,谈判的力度和困难要大许多。


  2、政治形势的变化冲击着各国对气候谈判的态度。近年来,世界的政治形势发生了许多变化。尤其北非和中东国家的动荡形势,使这个地区的政治版图发生了很大的变化。北非的形势现在基本稳定下来,为了治疗战争的创伤和动乱对经济的影响,今后几年这些国家会把注意力放在经济发展上。因此在气候变化的问题上,他们会积极要求发展中国家要有更多的排放空间。中东的动乱形势使这一地区的经济增长减缓,政治集团分化组合。这种政治态度的变化多多少少也会体现在气候谈判之中。


  欧盟由于财政赤字危机,欧洲遭受到近几十年来最严重的经济衰退。各国的政治选举在此期间产生政府更迭。上台的政治党派有很多人要抛弃原来欧洲的经济紧缩政策,采用刺激经济的方法和加大政府投入来改变目前的经济衰退状况。新的国家领导人在气候变化问题、鼓励投资和保障能源供应需的政策都会有所转变,对气候变化的政策制定和谈判带来很多的不确定性。加拿大、澳大利亚、新西兰基本上是保守政党执政,对气候变化的议题从不热心。在这些国家中仍然会采用比较保守的气候变化政策。


  日本在福岛核事件发生后,所有的核电机组都停运检查。占全部能耗总量约13.2%的核电停发,对日本的经济活动和能源供应产生巨大的冲击。日本政府在此之前提出减排25%的允诺。但现实情况是,日本弃核的抗议声音不断,替代核电的能源又多是矿物能源,日本现政府在2020前不做第二期承诺是既定方针,而且将会大幅度调低减排目标。美国今年年底进行总统大选,奥巴马总统在气候变化问题上的表态至今仍不明朗。在今年年底的总统选举前,美国在气候谈判上是采取守势,不会在一些主要的问题上咄咄逼人,如果共和党赢得大选,美国的气候变化政策将会大幅调整。如果民主党继续执政,也不会提高2020年在2005年的基础上减排17%的目标。但在?德班平台?上会对发展中国家施加更大的压力。


  俄罗斯经过大选后,把经济发展作为主要的目标,能源出口继续大幅度的增长。俄罗斯反对在现有的排放降低上消减排放目标,而是要求在原排放的基础上要增加排放目标,俄罗斯和东欧一些国家所谓的热空气和排放目标的增长,依然与欧盟和其他国家相左,不会遵循气候变化谈判中对热空气要求或对原经济转型的国家所规定减排目标。东欧的一些国家和俄罗斯的排放约束是一纸空文,俄罗斯在气候谈判上基本上是采取保守的态度,不做出在京都议定书第二期的减排承诺。


  3、气候变化谈判是整体外交战略中的重要一环。世界经济和政治中心的东移,也带动全球的外交中心的东移。这些变化趋势,也带来地缘政治、外交和军事上的冲突。从整个世界的政治格局和外交态势来看,尚未有大的分化组合的趋势。尽管在气候谈判中已出现不同以往的谈判格局,但整个外交形势的大格局仍然在主导和影响着气候变化谈判。但同时也要注意观察气候谈判格局的变化对世界外交战略格局的影响。


  4、在气候变化谈判中的政治标准相互叠加。在气候变化谈判中各缔约方都是为了维护自己国家的利益来进行谈判的,维护国家利益的表现意识十分浓厚,这是全球气候谈判中最显著的特点也是最大的难点。在气候变化谈判中不仅仅要考虑到国家的利益,也要考虑到地区国家和政治集团的利益,当然更要考虑到全球积极应对气候变化问题的整体利益。积极应对全球气候变化应该在政治标准中占有重要的地位和份量,这样在气候谈判中才有谈判的基础,达成妥协折中,才能制定比较公平的、完善的、实施力强的国际条约。事实上,在全球气候谈判中,某些国家经常把气候变化的整体利益是放在次要的位置上,出现一些国家阻碍或极力地指责对方发生阻碍的作用,设有政治阴谋和陷阱,要求对方承担更多义务和责任等等;自己最好是搭顺风船,不要承担太多的责任,这都是在气候谈判本身中各种政治狭义利益施加影响的结果。如何克服这些政治的不利影响,需要时间相互沟通了解,明确对方的立场和要求,在应对气候变化大框架下,综合考虑各方的利益,采取妥协折中的办法,达成一致的意见和共识。因此在气候谈判中那些纯之又纯的政治想法是幼稚的,是不存在的。在谈判中既要坚持原则又要有灵活性,二者兼备才能推动谈判的进展。


  5、技术研发和应用发展仍然没有突破性的进展。在应对气候变化当中,新能源、可再生能源和未来能源如有技术突破,将大大推进气候谈判。但是目前太阳能、风能、核聚变、碳利用捕获和封存(CUCS)等重要的技术还没有重大的突破,给可再生能源和重要技术的应用带来了许多不确定性因素。受到了经济衰退的影响,清洁能源的发展速度减缓。国家和企业对这些减排技术的投资也大幅缩减,推迟了技术突破和降低了大规模应用的速率。


  6、在气候变化谈判中究竟采取什么样的经济衡量指标,至今仍然不清晰,没有形成共识。发展中国家和发达国家之间的经济衡量指标应该明显的不同。即使在发展中国家之间或者发达国家之间所采用的衡量标准也应该有有所差别。总结一些国家的有代表性的发展历程,可以归纳世界经济与气候应对发展有下面六个阶段。


  第一阶段是经济发展与能源消费(碳排放)齐头并进。在工业化发展初期和基础设施的建设,都需要能源的大量投入。即便在以高标准的(与以往旧式工业相比)工业初始阶段,这种能源与经济发展的比例关系是不可避免的。能源强度、碳强度和总能源与经济同步上升甚至有时高于经济增长。在这一阶段,可持续发展表征是采用高效的清洁技术和设备,减少能源消耗。人均碳排放和国别的碳排放量急剧上升。


  第二阶段是经济发展与能源消费的脱钩。发展中国家把可持续发展应该作为发展方向,在经济的结构上进行调整,改变原有经济增长的方式,提高能源利用效率和转变经济模式。这一阶段可持续发展的表征是经济与能耗脱钩,能源强度与碳强度呈下降趋势,以更少的能源投入支持经济的持续增长。人均碳排放和国别的碳排放增长速率降低。


  第三阶段是碳与能源脱钩。在能源的供应模式中,改变重碳的供应结构,比如说降低以矿物质燃料为主的能源供应方式。可再生能源和低碳的能源成为此阶段转变的重点。技术投资和政策大力地推动可再生能源规模化以及减碳技术的研发利用。碳与能源的脱钩表现在能源供应模式上的低碳化转变。能源强度与碳强度进一步下降,人均碳排放和国别的碳排放增长速率明显地进一步降低。


  第四阶段是人均碳排放量下降。在这个阶段碳排放与经济、与能源基本上没有关联。碳减排的技术十分重要,尤其是碳利用和储存技术的开发利用(CUSS)。碳排放表现的形式是,这一个时间段人均碳排放下降,而经济与能源消耗继续增长。国别的碳排放处于微升或持平阶段,但尚未达到下降的转折点。


  第五阶段是国别碳排放和人均碳排放量双双绝对下降。碳排放与经济、能源、人口皆脱钩。社会的消费理念模式和行为发生根本性的变化。人均碳排放向合理的全球目标趋近。


  第六阶段是全世界最终目标阶段。在这一阶段,按照将温升控制在2℃的要求,制定出全世界温室气体排放总量限制,按国别和人均制定出碳排放限额。人均碳排放小于2吨且各国趋同。


  贫穷的但大力发展经济的国家应该处第一阶段,如非洲国家。中国在1980年之前处在这个阶段。中国目前处在在第二阶段。一些比较先进的发展中国家,比如新加坡、南韩等国,处于碳与能源脱钩的第三阶段,使能源系统低碳化。在第三阶段和第四阶段之间可设定一有限时间的过渡期。发达国家处于第四阶段和第五阶段,人均碳排放量绝对下降。在发达国家中根据各国不同情况区别第四和第五阶段,在上述五个阶段的各阶段中,对同组的国家进行更加细致的有各种不同量化指标的次级划分。


  二、波恩气候变化谈判中出现的新的问题和变化


  5月14日-5月25日在德国波恩召开德班会议以后第一次非正式气候变化谈判。虽然时间短,会议取得了一些进展。各缔约方对《德班平台》十分重视,在议程和主席人选的确定上最终获得共识,为今后的谈判工作做好了准备。我们同时更应该看到,在会议最后一分钟达到的共识背后的谈判态势的变化。波恩谈判的进展是不平衡的,在《京都议定书》和《长期合作行动》上寸步未进。这种新态势和不平衡的现象值得我们深思和探讨。


  1、在《京都议定书》和《长期合作行动》上的谈判原地踏步。在《京都议定书谈判中,最关键的问题是提高留在《京都议定书》中的附件一国家的减缓目标。欧盟、挪威、瑞士、澳大利亚、新西兰等国家中,欧盟应起带头羊的作用。欧盟目前仍然没有承诺到2020年在1990年的基础上,把减少排放20%的目标提高到30%。欧盟在气候变化谈判中扮演激进者的角色,但在《京都议定书》第二承诺期中并没有表现出应有的积极性,也影响到长期合作行动的进展。德班会议后,加拿大退出了《京都议定书》,日本和俄罗斯拒绝在第二承诺期作出承诺。澳大利亚、新西兰仍然摇摆不定。《京都议定书》是国际应对气候变化谈判中一个重要的里程碑。从1997年至2012年,才短短的十五年,《京都议定书》就陷入停顿,甚至很快就要消亡的状态。这就不得不引起人们的忧虑。需要总结《京都议定书》的谈判和实施过程的经验和教训,以及其对今后气候变化谈判的巨大的正面和负面的影响。


  《长期合作行动》是2007年巴厘岛第十四届缔约方全体大会的产物。巴厘会议决议确定了双轨制谈判,即《京都议定书》和《长期合作行动》。《长期合作行动》涉及全方位应对气候变化的议题,针对美国游离在《京都议定书》之外,找出一种妥协的应对方案。《长期合作行动》要求美国作出与《京都议定书》附件1国家可比较的减排目标和义务。《长期合作行动》还有一个重要的方面,发展中国家要制定国家适当的减缓行动方案(NAMA)。与减缓同等重要的议题还包括资金援助、技术转让、适应、能力建设等十大领域。在这次波恩会议上,发达国家仍然没有承诺2013年后的资金援助,对适应问题也置若罔闻。尽管技术转让在文本上已比较完备了,但是却没有任何实质性进展。《长期合作行动》谈判的议题比较多,但进展有限。美国在《长期合作行动》谈判中仍然与整个谈判相脱离。经过五年谈判,《长期合作行动》在各方的推动下除了某些议题上有所进展外,基本停滞不前。


  2、《德班平台》的议程之争反应了谈判力量的分化组合。《德班平台》是波恩谈判也是今后谈判的最热门的议题。有了《德班平台》以后,一些发达国家就想从《京都议定书》和《长期合作行动》“跳船”到《德班平台》上,摆脱他们在《京都议定书》和《长期合作行动》中的减缓目标和其他义务。小岛国联盟和贫穷发展中国家对在《京都议定书》和《长期合作行动》上的谈判,显然已失去耐心和信心。他们同时认为,发展中国家的一些主要经济体的排放量也越来越大。推动发达国家在气候变化上做出承诺的同时,也要推动发展中排放大国的承诺目标,基本上采用的是双拳出击、左右开弓的策略。小岛国和贫穷发展中国家这种策略上的转变,使气候变化谈判格局产生了重要的变化。


  发展中国家在《德班平台》的议程上发生了争执。磋商的结果是,《德班平台》的议程中,增加如何提高2020前的减缓目标以及将谈判中所关注的主要议题也一并放入议程。这种修改使得《京都议定书》和《长期合作行动》的谈判失去了基础。在议程之争中,发达国家在议程的再次修改上,强调要遵循德班会议决议,并与发展中国家提出的要遵循?气候变化公约?相并列。《德班平台》议程最后达成一致意见,在波恩会议上通过。修改后的议程留下了一些隐患。发达国家以及部分发展中国家认为,议程是应该中性的,不应该将议程中的内容作为将来争论的借口。尽管他们试图表明议程之争是无所轻重的,但是今后谈判的发展,却由于议程之中一些含糊的表达,为将来气候变化谈判埋下隐患。议程之争也可以看出发展中国家之间的分歧变得公开化。


  3、《德班平台》主席候选人之争使发展中国家中的分歧呈对立之势。在这次波恩谈判会上,另外一个争议激烈且花费很多时间进行磋商的议题是《德班平台》主席位置之争。《德班平台》是为2020年以后新的条约所设立的。在谈判开始之际,主席之位就陷入争夺,各地区集团都明确地表示对主席之位的浓厚兴趣和志在必得的决心。按照惯例,《德班平台》有两位联合主席。一位由发展中国家推选,另一位由发达国家推选。发达国家很早确定自己的侯选人,欧盟起了主导作用,获得其他伞形国家和美国的支持。争选的焦点发生在发展中国家。几天的协调、沟通、磋商都毫无结果。反映了在发展中国家里,以印度和中国为代表的主要排放的国家与小岛国联盟和贫穷发展中国家之间的严重分歧。


  在以前历届的气候谈判中,发展中国家的分歧基本上能够通过协商和沟通得到解决。但是这一次冲突之激烈,使大会最后不得不采取以投票的方式来确定主席人选。这在联合国气候变化框架大会中几乎没有出现过。主席候选人之争如果采用投票选举的方式解决,分歧的裂痕将会扩大,可能对今后的谈判带来更大的政治危害。尽管主席人选之争最后没有通过选举的方式进行,而是在大会最后一分钟再次磋商得以平息。这种争夺反映了气候变化谈判格局的变化,地区国家集团在此发挥了很大的作用。借发展中国家在主席候选人上的分歧,欧盟和非洲集团扮演了平衡者的角色。在2012年-2015年的主席安排上,分别有欧洲、印度、小岛国联盟和非洲集团的席位。发展中国家的阵营的分歧已经表面化、公开化、有时尖锐化。发达国家隔岸观火。


  4、《德班平台》的建立和发展,威胁和终结了《京都议定书》和《长期合作行动》的谈判。《德班平台》的谈判包括了所有的缔约方,要定位各国的减缓指标以及所承担的相应的义务,这些结果是带有法律约束力的。从减排的目标来说,发达国家和发展中国家的主要排放国,都要承诺减缓目标。《德班平台》还包括了许多同等重要的谈判议题。在《德班平台》谈判中,目的、要求以及内容比《京都议定书》和《长期合作行动》更有包容性。2007年巴厘路线图中的双轨制既有其历史的合理性,也有局限性。随着时间和形势的变化,双轨制受到存废的挑战。总的来说,2012年底的多哈会议之后,《德班平台》将终结《京都议定书》和《长期合作行动》,在2012年谈判中的三个平行的工作小组,俗称“三轨制”,在2013年以后将变成“一轨制”,即《德班平台》。


  三、新的谈判形势的发展


  1992年开始的气候谈判过去了整整二十年。2012年6月19-22日在巴西里约召开的联合国峰会,对二十年的可持续发展做出回顾和展望。同样,我们也可以发现二十年来,气候谈判形势的变化轨迹,展望新的谈判形势的发展。


  1、在气候变化条约中对各国减缓目标和义务的有法律约束力的要求,从约束附件1国家向世界各国都应作出约束力的承诺的方向发展。1992年开始的气候变化谈判经过五年的艰苦努力,于1997年在日本京都达成了在?气候变化公约?下一个有里程碑意义的国际条约,也就是《京都议定书》。《京都议定书》的缔约方,包括发展中国家,都积极参加了谈判。减排的目标、义务和责任主要由附件一中的国家,也就是发达国家和经济转型的国家来承担。当时的CO2排放背景是,发展中国家排放量少于总排放量的30%,总排放量的70%以上是由附件一国家排放的。经过所有缔约方的努力推动,促使附件一国家意识到他们要担负起减排的主要责任。除美国和澳大利亚外(澳大利亚于2009年正式加入京都议定书),所有附件一国家的政府正式地签署和批准了京都议定书。?京都议定书?2008年正式生效实施。


  《京都议定书》除了发展中国家做出贡献外,发达国家之间激烈的谈判也同样发挥了重要的作用,最后达成了有量化的减排指标。迄今CO2排放形势已经发生了很大的变化。发达国家和发展中国家的排放总量基本上是旗鼓相当。随着时间的推移,发展中国家的碳排放将会远远超过发达国家总排放量,在2050年达到全世界排放总量的70%以上。碳排放形势的变化带来了谈判中的变化。2007年巴里路线图中的双轨制谈判,经过5年的努力,进展差强人意。发达国家要求主要的发展中国家也要承担减排责任,许多小岛国和贫穷的发展中国家也有同样的要求。发展中国家的主要排放国也有自身减排的要求。在可持续的发展中,发展中国家不能重复发达国家走过的老路,要走低排放、高增长的新的经济模式之路。现在谈判的形势发展要求制定一个涵盖世界各国的新的有法律约束力的条约。各国在条约中做出自己适当的承诺。


  在德班会议之后,《德班平台》的建立和运作是适应这种变化的形势而产生的。有一些人认为,在德班会议上发展中国家作出了太大的让步。这种观点在某些方面也许有道理,但是世界排放份额的变化毕竟是谈判的基础。形势比人强,我们应该适应这种变化,在谈判中积极发挥作用。在发达国家和发展中国家之间,以及各国集团之间对新条约的理解会有各种差异,发达国家向发展中国家转嫁其应当承担的责任和义务仍然是气候变化谈判中的一个主要障碍。


  2、谈判从静态的方式向动态的方式发展。以前谈判中多是采用往后看的历史排放结果和现有的事实做出判断,发展中国家在气候谈判中坚持发达国家负有历史的排放责任。谈判的标准有国别年排放量、人均年排放量、累计国别排放量和人均累计排放量。但对未来的气候形势发展,应该用长期和动态的形式去看待和处理。即使到2050年,用动态的观点来看,发展中国家和发达国家之间的差别仍然存在,是谈判的主要矛盾。发展中国家的主要问题是,经济的发展会导致排放量的增加。这是发展中国家的发展权、排放权所决定的,是合理的政治和经济的要求。另一方面,发达国家要大量的减少排放,因此人均排放量的降低就显得非常重要。发达国家要在能源需求侧,尤其是人们的消费理念和观念上要进行彻底的变革,才能使排放量迅速的降下来。


  发达国家的碳排放标准和能源效率都比发展中国家高得多,但是目前碳排放下降的趋势仍不明显,原先承诺的减排目标大多落空。关键是人们消费的模式依旧是高碳消费。发达国家与发展中国家排放的剪刀差应该缩小。发展中国家的排放会继续增长,但是应该以一种有效率的受约束的方式增长,也就是说在提高效率和减少排放的技术和政策上下工夫,把排放量的增长趋势大大降低。发达国家应该推动以改变人们的高碳消费理念为基点,使碳排放下降。在符合长远的目标情况下,最后达到一种动态平衡和长期排放趋势的平衡。全世界最后的排放量水平应该是处于自然界能够自动调整和平衡的状态,这对发达国家和发展中国家都提出了挑战和要求。


  动态的变化也表现在国别经济发展的更替上。随着世界经济和技术的发展,发展中国家在上面所述的四种气候谈判的标准所具有的优势会弱化和逐渐丧失。同时发达国家所承诺的相关义务也会加强。经济的发展,后来居上者有之。发展中国家“升级”到发达国家,承担起与以往不同的责任。有的发达国家会“降级”到发展中国家,承担的责任与义务也相应的发生变化。这种动态的实际情况应该有相应的标准的建立而反映出来。


  3、气候谈判的轨迹是曲折的,时进时退。我们对近年缔约方大会所作出决议做一简短评价从而看出气候谈判的轨迹。1997年第四届全体缔约方大会(COP4)的《京都议定书》是气候公约下的一个里程碑,对各国应对气候变化的战略、政策、投资、技术发展都产生了很大的影响。要对《京都议定书》的第一承诺期进行认真的后评估,从中找出丰富的经验教训,《京都议定书》的一些市场机制和减排措施值得认真研究,为以后的气候谈判总结出一些可资借鉴的方案。《京都议定书》所规定的一些原则至今仍然应该遵循和坚持。随着形势的发展,《京都议定书》在第二承诺期后即将被终止。但这并没有掩盖《京都议定书》在气候变化谈判历史上所发挥的作用。《京都议定书》的产生是谈判的一大进步。


  2007年第十三届全体缔约方大会(COP13)的巴厘路线图,对近五年的谈判产生了重大的影响。巴厘路线图规定了“双轨制”谈判,即《京都议定书》和《长期合作行动》,指导了这几年的谈判。《长期合作行动》中所规定的重要的十大议题,反映了谈判中所关注的问题,也为今后的谈判的实质内容奠定了坚实的基础。但是“双轨制”的谈判也产生了很多矛盾和负面影响。发达国家在“两轨制”之间互为观望,都不愿意作出更高的承诺。由于美国的示范作用,导致一些伞形国家纷纷逃避《京都议定书》,跳到《长期合作行动》框架下推卸责任。例如加拿大2011年底退出《京都议定书》,日本俄罗斯不作第二期承诺等等。“双轨制”的谈判有很多教训,但是“双轨制”谈判内容中一些优良的核心议题和进展,将被今后的谈判所汲取和肯定。巴厘会议留下了重大影响的印痕,也留下了很多的经验教训。巴厘路线图使谈判前进一小步。


  2008年第十四届全体缔约方大会(COP14)的波兹南会议是一个过度的会议,没有什么重大的影响,也不可能产生什么重大的影响。波兹南会议为哥本哈根会议做了准备。


  2009年第十五届全体缔约方大会(COP15)的哥本哈根会议,它的影响面和深度实际上大于它最后的会议文本产生的效果。现在对哥本哈根会议仍有不同的看法和评价。发达国家,特别是欧盟,将哥本哈根上没有作出有强制性的决议的原因推诿给发展中国家,尤其是指责中国,这是不公平不公正的。哥本哈根会议对气候变化的传播和对各国公众的影响有目共睹,影响巨大。通过哥本哈根会议的宣传,世界上许多国家的公众,尤其是中国的公众,可以比较全面的了解什么是气候变化,企业也开始比较积极地应对气候变化。


  各国在哥本哈根会议上所作的允诺是没有法律约束力的。但是在这次会上主要排放国家,包括发达和发展中国家,都提交了自己的允诺目标。这种自下而上的自愿提交减排目标和减排行动报告的方式给予我们启示。各国提交的报告是基于自己国内的情况而制定的,有实施的基础。在这次会议上,发达国家尽管没有满足发展中国家所提出来的资金额度的要求,但是发达国家三年快速启动基金(2010-2012)和2020年达到1000亿美元的资金允诺,仍然是今后气候谈判的基础。由于西方媒体大量的负面宣传报道,哥本哈根气候谈判会议使许多人垂头丧气。哥本哈根会议后退了一小步。


  2010年第十六届全体缔约方大会(COP16)的坎昆会议,扭转了哥本哈根会议后大家对气候变化会议的失望情绪。但是坎昆会议中有很多的决议要点是在谈判中各方折中妥协后作出的。有些是决议的内容含糊不清,导致了发展中国家和发达国家之间在某些议题上产生争执和分歧,造成了一定的困惑。坎昆会议决议肯定和固化了前几年气候谈判中的进展,但在方向上,与巴厘路线图有所偏离。


  2011年第十七届全体缔约方大会(COP17)在南非举办。德班会议产生的影响很大,主要表现在《德班平台》的建立。德班会议上尽管欧洲的发达国家作出了第二期的承诺,但是更多的伞形国家逃避责任。逃避这种责任而没有受到任何惩罚,这也是“双轨制”产生一个问题。欧盟和其他欧洲国家(挪威、瑞士)继续留在《京都议定书》,使《京都议定书》在2020年之前的减缓目标仍有国家在实施,保存了颜面。尽管德班会议继续强调资金支持的重要性,但是进展不大。《德班平台》的产生给《京都议定书》和《长期合作行动》的继续谈判画上了句号,气候谈判进入了一个新的阶段。德班会议的影响和效果如何,还有待于2015年或2020年前完成的谈判才能全面地得出。德班平台使气候谈判回到了初始点。


  气候谈判的发展轨迹是曲折、不平坦的。在气候变化谈判中,随着时间的推移和各种因素的影响,各种变化的形势影响了气候谈判。各缔约方在谈判中的妥协、折中和修改,是许多内容与原先约定的出发点和方向有所偏离。有些情况下,甚至是面目全非。气候谈判中,形势比人强。经过二十年,从横切面来看气候谈判又回到初始点。在某些时间段上的谈判成果,又被后退的影响所抵消,例如京都议定书的命运。因此气候变化国际谈判进展甚微,谈判中设定的将温升控制在2℃的目标(或者420PPM)与实际减排的效果的差距越拉越大。从纵面来看,应对气候变化在许多国家的决策层面、企业的战略规划和公众的行为日益增强。这是应对气候变化的基础。如何将纵面的发展态势转化和体现在新的国际气候条约,很值得研究和重视。


  4、自上而下和自下而上的结合。在历次的气候谈判中,根据将温升控制在2℃的目标下,确定整个世界在不同阶段的排放量。尽管许多国家都认为应该有自上而下的有法律约束力的规定,例如像《京都议定书》附件一各国所承担的减排目标,反映出应减少的总排放量的要求。但在谈判中仅靠自上而下的有约束力的规定却很难被接受,阻力也很大。在新的条约谈判中,需要承担减排责任的国家很多,如何合理的分配减排目标是各缔约方在气候谈判中争论的焦点和实施的难点。


  现在应该研究如何在气候谈判中结合自下而上的减排目标的报告形式。自下而上的减排目标的确定,由各国根据自己国家的发展状况所做出决定,有合理目标和容易实施的国内基础。自下而上的方法不容易产生阻力,各国缔约方都愿意提交自己的减排行动目标和措施。但是自下而上的方法也有很大的不足之处,那就是如何承担比较高的减排目标和其它义务。由于很少有国家愿意这么做,所以承担的目标往往是比较保守的。这种承担的目标加总起来与全球应对气候变化的总排放量要求之间的缺口还相当大。因此在今后的谈判中,如何将自上而下和自下而上的方式结合起来应该是一个值得讨论的议题。与此相对应的标准、判据、方法在谈判中需要沟通交流,并取得共识。中国的NGO首先提出采用减排光谱的方法和模式,设计出自上而下的合理减排区段。然后在自下而上的方法中,各国自愿报告,对号入座。这种减排光谱的模式不针对任何国家而设,而是根据历史上的经济发展阶段和全世界的减排要求划分成一些区段。发展中国家和发达国家依然有明显的区别。表现在减排目标上区别是,发展中国家采用碳强度或其它相对的减排指标,也就是我们前面提到的第一阶段、第二阶段和第三阶段。发达国家基本上是位于第四、第五阶段,采用绝对减排的指标。


  根据各个国家的减排程度、经济发展的水平和其它判据也可以进行其他减排义务的分解,例如发达国家资金的支持,还有发展中国家需要资金的要求,这些都可以在减排光谱的各个阶段条件下加以体现。减排光谱将承诺的减排目标和接受的援助,或者是和承诺的其他义务挂起钩来。同时这种减排光谱也应该表现出动态的平衡。例如按照减排光谱规定,某一谱段跃迁到另外一个谱段的时间为三年或者是五年。每个谱段应该有减排上限和下限。这种减排上限和下限之间的差别反映了一个国家减排意愿的程度以及他所接受或付出的援助义务的水平。在各个谱段之间还应该有一些缓冲期。缓冲期非常重要和现实,如果没有自下而上的合作,通过谈判自上而下地分配减排份额,所需要的时间也许会更长,而且政策实施阻力也会更大。


  四、坚持原则促进谈判


  气候变化谈判仍然要坚持在?气候变化公约?下制定的原则而绝不能松动。在今后的谈判中要广泛的进行宣传、沟通、交流,取得共识,使绝大部分的缔约国仍然能够在新的气候变化条约中贯彻和实施这些原则。


  1、公平原则是核心,要坚持气候变化谈判中的四项原则。这四项原则是共同的但有区别责任的原则,各自能力的原则,公平的原则和环境整体性原则。在波恩会议上参会人员集中了许多精力和时间来讨论公平原则。这种讨论收到了效果,对公平的原则争议减少,共识增多。但是应该注意到不仅发达国家对公平的原则仍有保留,发达国家担心发展中国家的排放大国利用公平原则作为谈判的筹码,并在一些问题上要求发达国家作出更多的减排承诺和义务。同时也应该注意到一些小岛国和贫穷国家的言行,他们认为公平原则不可能提高减缓目标,不会加强减排行动。我们认为公平的原则如果得以实施,对加强减排行动是有积极的促进作用。公平的原则的本意不是要改变原来目标的高低程度,它主要是表现在目标的承担上有合理的分配,从而提高减排的积极性,促进目标的实现。如果没有公平的分配,气候变化谈判就难以进行,也达不到原定的目标。因此把以公平的原则与提高目标对立起来显然是错误的。


  公平具有普适性。公平的原则首先应用于发展中和发达国家之间对减排目标和其它义务的承担的分配上,其次也适用于发展中国家之间和发达国家之间的责任和义务的细分上的差别对待。公平原则是其它三项原则的基础,是互相关联的。公平是权力和责任的平衡。例如发展中国家强调发展权和排放空间权,但也同时要承担在可持续发展中减少碳排放的责任。公平是时间函数,是动态分配权。公平的定义和应用会随时间发生变化,这一点往往被忽略。公平的原则不仅体现减排目标和义务的分配上,也体现在具体的实施方案中。值得提醒和注意的是,公平不是一成不变的,权力和责任如影随形,新兴的发展中国家要头脑清醒,适应形势变化。


  2、发展中国家要加强团结。在波恩会议上发展中国家分歧扩大的现象引起了忧虑。发展中国家仍然是谈判的主要动力之一,但是出现了不同的地区和不同的国家集团的利益取代整体发展中国家利益的苗头。在新的谈判形势下,发展中国家团结的问题是头等大事。我们不能按照原来的发展中国家的团结方式,而应该采取新的方式来加强发展中国家的团结。在谈判的过程中,时间紧、任务重、谈判人员的精力体力消耗都很大,但是在加强发展中国家的团结上应该投入更多的精力,加强沟通交流,以大局为重,制定正确的策略。发展中国家应该在会下加强沟通,尽量不要和避免在公开的会议上场合激烈地争论。在气候变化谈判中相互协调,相互理解,相互照顾,折中让步等做法,应该在发展中国家更多的应用。


  3、气候谈判中要体现灵活性和妥协性。一些人认为坚持原则是刚性的,是谈判方向的主要职责。但是灵活与妥协,在气候谈判中也是很重要的一项谈判的原则。与其它的谈判不同,应对气候变化是全人类的事情,大方向是确定的。因此在气候变化谈判中能区分在气候变化上的保守、落后,甚至起到负面作用的国家,但没有对立的“敌人”。在气候谈判上不能采取零和搏弈,应该采取双赢的策略;不是利己的最大化,而是矛盾的最小化。在气候谈判问题上并不是要表现出咄咄逼人,固守立场和争取本方最大利益为出发点。灵活性同时表现在一些义务责任的承担上。资金援助的方案确定后,仍有一些非确定性影响资金承诺和资金拨款。例如发达国家经济的增长期和衰退期,资金的分配可以有所不同。在经济下行期,可以降低资金援助的额度,然后在经济增长期补回,灾欠丰补。


  五、新的谈判格局的产生


  正如前面所说,整个世界经济、政治和外交形势的变化,以及气候谈判形势的发展都促进了新的谈判格局的产生。这种新的格局不仅仅影响着《德班平台》的谈判进展,也对今后新的谈判的发展产生了重要的影响。随之而来,这种气候谈判格局对于世界政治、经济和外交的发展也会有所影响。


  1、发展中国家和发达国家两阵对垒的格局已经打破。以前在气候变化谈判中经常可以看到发展中国家和发达国家之间有明显的分歧,两阵对垒。气候变化的搏弈基本上是大国政治搏弈的特征非常明显。这种现有格局正在发生变化。发展中国家有几个不同的集团组织,对不同的议题各自表达观点,没有很好地协调磋商。发达国家也是如此。欧盟、伞型国家和美国在气候变化问题上的分歧越来越大。例如在欧盟中,一些经济发展和人均生活水平仍然比较低的成员国,例如波兰、罗马尼亚等国家,仍然要求更多的排放权,在经济危机的一次又一次的打击下,有些发达国家有可能会降级到发展中国家经济的发展水平,而发展中国家中有些国家也已经步入了发达国家的经济水平和生活标准。这种状况如何处理是一新的课题。


  2、不同议题上的合纵连横、分化组合已经形成。在坎昆和德班会议上,欧盟和小岛国联盟和贫穷发达国家合作,极力地推动谈判朝他们有利的方向发展。这也是为什么德班会议在拖延了19个小时(这是气候谈判会议中迄今时间延长最多的一个会议)才达成协议。会议最后时刻留给人们的印象是,印度仍然在有些问题上坚持己见。印度代表团在受到了巨大的压力下被迫同意德班会议的某些决定,这也是当时的形势和压力所造成的。印度代表团回国以后,唯恐有失,再三强调要坚持气候公约下的基本原则,特别是公平的问题。在这次波恩会议上的议程和主席候选人的争论中,这种分化组合和合纵连横已经成为一个很重要的。不承认这种形势的变化与发展,依然依靠原来的谈判模式已经远远不能适应了。发展中国家要正视这一挑战,应该对发达国家不同的力量进行了分化组合,推动气候变化谈判。


  3、地区的国家组织和不同利益的国家集团扮演了更重要的角色。在联合国区域性国家组织中,主要对垒的是亚太地区和拉丁美洲和加勒比海地区在德班平台上的主席人选,地区的国家联盟也以某种形式参与气候变化谈判。不同国家的利益集团在以前谈判中扮演着各种角色,例如小岛国联盟,贫穷发展中国家等,在谈判中发挥了很大的作用。区域性的国家组织也介入了谈判,这是我们应该认真思考的。这种联盟也反映在发达国家集团中,比如说欧盟、激进的伞形国家、保守的伞形国家、美国和加拿大互相观望的联盟,也都会在谈判中有所表现。可以看到这些联盟在谈判中所起的作用不仅是简单地按谈判的议题进行分化组合,在某些重大问题上,表现出明显的区域性利益倾向。


  4、德班平台将“三轨”并“一轨”,形成新的谈判平台。在双轨制的谈判中,发展中国家与附件一国家在《京都议定书》上的冲突,以及激进国家与美国和发展中国家主要排放国之间在《长期合作行动》中的冲突,造成“双轨制”的谈判效率低、时间长。在这次波恩会议上,大多数缔约方都认为“三轨”将会也应该并为“一轨”。德班平台建立和运行导致《京都议定书》和?长期合作行动?的消亡。这种后果对以后谈判的负面影响,是不可低估的,因为它对将来新的条约的执行力度必然会有冲击。可能有的国家会以《京都议定书》的失效为榜样,拒绝实施他们认为不合理的规定和义务而不会受到任何惩罚。但是无论如何,“一轨”的谈判是新的格局。1992-1997年的?京都议定书?的一轨制谈判用了五年的时间。?德班平台?谈判的议题很多,对其艰苦性和长期性,要有清醒的认识。


  六、中国应该发挥积极的领导者的角色


  中国在气候谈判中扮演着越来越重要的角色。这种角色的转变是由于中国的经济和国力的提高,以及中国在国际事务上所承担的义务和责任的变化。在气候变化问题上,中国是世界上CO2排放最大的国家。2010年,中国的气体排放份额已占到世界总排放量的22%左右,这种排放的趋势还会继续快速的增长。到2020年,中国的排放量将会占到全世界总排放量的25%-28%之间。各国都很重视中国所采取的减排行动和措施,以及在国际谈判中所扮演的角色。中国政府应该认识到角色的转变,这不是主观意愿问题,而是形势所然。中国政府、企业和民间组织都远远没有适应这种角色的转变。


  1、中国应该建立南南气候与发展基金。气候变化中的资金援助问题是谈判中的一个难点。发达国家在资金问题上总是推三阻四,尽量减少在气候问题上提供资金支持的份额。近年来由于经济衰退,在资金的拨付和支持上就更显得斤斤计较。中国作为一个新兴的发展中国家,有能力和财力来建立南南气候与发展基金。目前中国已经有这种资金,现在应该正式把它发展和命名为气候与发展基金。目的不是将资金改为基金,而是在制度上保证基金来源,也为中国在气候谈判中的努力提供帮助。发达国家在气候的谈判经常能够得到某些国家的支持,这与他们在资金问题上援助这些国家是分不开的。中国要在气候变化谈判中发挥重要的作用,那么应该对发展中国家提供资金援助,这样才能使发展中国家集团能够有凝聚力和团结力。仅仅口头上和政治上的支持,口惠实不至,有时候得到的支持不多,发挥的作用有限。不要将成立南南气候与发展基金与气候谈判中的绿色气候基金对立起来,南南气候一发展基金与气候变化谈判无关,是中国南南全面合作中的一个项目。南南基金可同时邀请其它的发展中国家共同出资建立。


  2、继续加强国内减排的努力和实施力度的国际宣传。国内的减排努力和措施及其减排成就有力地支持了中国在国际中的谈判。国内的成绩应该在国际谈判中大力宣传和展现。但是中国目前的宣传很不够,手法也不够老练。很多外国谈判代表团和民间组织都不清楚中国在国内做了哪些努力,在谈判中容易产生一些误解,质疑中国相关数据的可靠性和准确性,要求中国提高减排的目标和努力。在国内中最重要的措施是加强实施的力度与透明度,为中国2020年在新的条约下所承担的责任,提供了强有力的支持。根据国内形势的发展,我们就能够在国际的谈判中反映中国在减排问题上的努力,合理地承担在国际条约中减排的责任。


  3、气候变化谈判与和平发展总战略。中国在和平发展中必然会遇到世界原有的经济和政治格局的挑战。因此中国坚持和平发展的方向应该以具体的方式得以充分的表达,气候变化谈判和应对就是一个很好的平台。气候变化涉及到各国的利益,中国在气候变化问题上发挥重要作用是与中国和平发展的总战略目标相吻合。中国应该很好地占领气候变化的道德高地,在软实力上争取国际的民间组织和公众。中国应破除气候变化谈判上的阴谋论,坚持走可持续发展道路。


  4、建立国内人均碳排放预警红线。中国人均碳排放量增长速度很快,从十年前的远低于世界人均排放量到现在大大高于世界人均排放量,这种增长的速率应该引起警觉。这种增长速度如果继续不变的话,中国很快就会超过欧盟和日本的人均碳排放量。这种排放趋势将给中国的气候谈判带来很大的困扰。根据中国的资源和人口的情况,中国的人均排放水平应该不高于欧洲平均或者日本水平。如果突破这种水平,中国的经济不仅不能持续发展,也会影响中国和平发展的战略和增加在气候谈判问题上的压力。如果中国不能走出一条高效率低排放的可持续发展道路,世界的绿色低碳前景将是暗淡的。根据国内和国际的形势,中国应该制定国内人均碳排放预警红线。尽最大努力使中国的人均排放处于红线以下,不得超越。


  5、鼓励民间组织和企业参与国际气候谈判。在国际谈判中,发达国家的民间组织和企业经常表现他们与政府不同的态度,积极参与国际气候问题的谈判,发挥了政府不能替代的重要作用,起到了很好的宣传效果。中国政府应该利用南南气候一发展基金鼓励和支持中国的民间组织积极的参与气候变化谈判,同时鼓励企业的低碳联盟或者是企业协会组织参加气候谈判的会议,表现企业在减排行动上的主力军的作用。中国在民间组织和企业与国际同行的互动上能产生很好的印象和效果。


  6、加强与NGO和媒体的沟通。在气候变化谈判中,NGO和媒体都发挥了不可替代的作用。代表团应该加强与NGO的沟通,例如在会前会后,或者在重要的、预测有冲突的会议前采取与NGO或者媒体通气的方式,尽量宣传自己的主张,赢得支持。在目前看来,有的国家在事先规定的时间里例行的举办通报会,收效较好,通报会议应该成为常态,应该成为代表团在日常工作中的必要的活动,而不是临时安排。


  7、在国际上倡导和推广“公民超越行动(X+)”。中国NGO组织在德班会议上第一次召开国际媒体发表会,介绍“中国公民超越行动(C+)”,呼吁各国共同开展自下而上的全社会减排行动,配合气候变化谈判各国自上而下的减排目标,加大减排量。“中国公民超越行动(C+)”有三重含义。第一是超越政府的承诺目标(Commitment)。全社会的更多更高的自觉行动,不仅帮助政府完成承诺的减排目标,还可以做得更好。公民的自觉行动采用MRV(可测量、可报告、可核查)进行鉴别。第二是超越气候变化(Climate)。通过超越行动,使企业主动积极走低碳绿色发展之路,增强社会和经济效益,增强国际竞争力。公众改变固有的消费理念、模式和行为,政府部门带头搞好绿色建筑、绿色出行、绿色消费。第三是超越中国(China)。中国NGO呼吁各国的超越行动,有E+(欧洲),U+(美国)和I+(印度)等各国自下而上的行动。我们要积极地参与和推动气候变化谈判,但更重要的是各国采取高目标的全社会超越减排行动。


  七、联合国气候变化框架下的谈判与其他相关谈判的互补


  联合国框架下的气候谈判已经进行了二十年,其发挥的作用和正面影响是主要的,取得了很多成绩。但是由于联合国气候变化谈判本身效率低的缺陷,使谈判进展缓慢,应该考虑利用其他的谈判平台,促进和补充联合国气候变化框架下的谈判。应鼓励相关的多边会议的平台纳入气候变化议题,发挥其互补的作用。


  1、UNFCCC(联合国气候变化框架大会)谈判的主要优点和特点。UNFCCC的谈判是全球性的,所有195个缔约方都积极参与,表现了全球应对气候变化的共同责任。UNFCCC制定了谈判的重要原则和要求,有严格的法律程序。?气候变化公约?阐述了气候变化谈判的有法律约束性的准则、原则和规则。在UNFCCC框架下各国都是平等的。各缔约方根据自己国家的不同情况承担相应的责任和义务。发展中国家受到的气候变化的影响最为严重,应该在资金和能力建设上得到更多的帮助,以应对气候变化对其经济发展和自然生态环境的影响及其造成的损失。UNFCCC体现了各缔约方国家无论大小,无论强弱,都一律平等的原则。


  2、UNFCCC的主要缺陷是效率低,谈判进程缓慢,法律强制约束力弱。由于各国的利益不同,关注的中心问题不同,对责任和义务的分担不同以及在谈判原则理解上的分歧,使谈判被大量的无效的争论和讨论所占用,进展缓慢。另外会议比较少,要增加会议经费,对联合国来讲是很大的负担。在一些问题上如果几个国家有不同意见,可以对会议的进程进行杯葛甚至反对,使会议受阻,或者使一些正确的提案不能得到通过等。气候变化谈判通过的一些决议在实施过程中,也常常受到各种阻力。条约的强制法律约束力与其它的非气候变化条约相比,要弱化很多。例如京都议定书对进入和退出的要求很低,对没有完成履约规定的惩罚性条款不强,强制力弱等。


  3、应该鼓励其他的国际活动和谈判配合和补充气候谈判。UNFCCC主谈判的平台不会改变,但是可以与其他的许多国际活动和谈判相配合,促进谈判的进展。比如说,在主要经济体的能源部长会议上可以就减缓目标的分配方式进行初步的讨论,待这些国家有了共识以后,将方案提交给UNFCCC讨论。这种讨论的效果比较有效,可以避免一些国家在谈判的初期就因为不同的意见而使谈判没有进入实质性的讨论。资金问题也是谈判中一个主要的但又比较艰巨的一个议题。在各国的财政部长会议上,尤其是在发达国家的财政部长会议上,应该有时间集中讨论资金的筹集和分配问题。在哥本哈根协议上,2020年要达到一千亿美元的资金援助。发达国家如何从2013-2020年的资金分配方式作一磋商,然后在UNFCCC上讨论谈方案。有了各国财政部长会议的磋商,其分配的方案容易被UNFCCC所接受。当然这些框架外的谈判要避免与UNFCCC发生直接冲突,框架外会议提出来的建议不是最终的决定,而是平衡后的一个方案,UNFCCC可以根据这些提议更好地推进谈判的进程。G20的会议对气候谈判极其重要。气候谈判需要每个国家最高决策层的政治意愿的投入。没有这些最高政策层的投入,UNFCCC谈判很难获得一些实质性的进展。


  4、第二条战线的开辟。许多国家对于目前在联合国气候框架下的气候谈判的缺陷和效率极不满意,试图组成一种新的气候变化联盟的方式开展谈判。也就是说,根据联合国气候变化框架下的原则和基础为蓝图,由一些国家组成的一个气候联盟,采用在联合国框架条约下的原则基础进行运作,逐渐吸收一些同意这些原则并愿意积极地开展气候行动的国家加入,最后发展壮大,以至能够完全在联合国气候框架条约下谈判发挥主导作用。


  5、改变UNFCCC框架谈判中的一些不适合气候变化谈判中的规定。在气候谈判中,经常有一些国家和集团,借题发挥,浪费时间,杯葛拖延,阻碍了谈判的进程。这种状况必须改变。可以制定某些制度,例如参照?京都议定书?中规定条约生效的最低排放额。比如说按照某国最高的排放限额,假定为25%,如果所有的缔约方的减排量能够达到排放总量的75%,这个决议或条约就应该生效。同时也可以制定在国家投票票数的上限,这个上限可以限定在95%,甚至98%以上。如果在195个缔约国中,有少于4票的反对,该决议或条约即可通过生效,以免个别国家在谈判中横加阻挠,使谈判无法有效率地进行。


  结束语:20年过去了,当我们回顾和评价联合国气候变化谈判的成果时,却发现回到了原点。应对气候变化的国际谈判基本上没有进展,是令人失望的。京都议定书的谈判、生效、瓦解和消亡的过程具体地印证了这个结论。尽管许多国家都制定了低碳发展战略和行动。减少了大量的二氧化碳的排放,但这些努力并不能归功于气候变化谈判。站在原点,面临着比20年前更严峻的气候变化挑战,探究变化的形势,采用气候谈判的新策略,或许能走出困境。



 


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