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  赵树丛:在生态文明体制改革中加快建设有中国特色的林业制度
来源:国家林业局   2015/1/6 14:33:00

  党的十八届三中全会对“加快生态文明制度建设”作出了全面阐述。2014年1月28日,习近平总书记在内蒙古考察时强调,要积极探索加快生态文明制度建设。2月20日,习近平总书记在国家林业局《关于第八次全国森林资源清查结果的报告》上作出重要批示,要求林业部门全面深化林业改革,创新林业治理体系。各级林业部门深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神,关键要加快林业制度体系建设,力争到2020年形成比较成熟定型、具有中国特色的林业制度体系,初步实现林业治理体系和治理能力现代化。主要有以下九大制度。
  一、建立健全生态资源产权制度
  (一)产权制度是市场在资源配置中起决定性作用的基石。产权是所有制的核心和主要内容,其根本作用是解决物的归属、物的使用和因物受偿的问题。产权制度是市场机制发挥作用的前提基础,市场机制是产权制度的表现形式。在市场经济条件下,科学合理的产权制度,是用来巩固和规范财产关系、约束经济行为、维护经济秩序、保证经济顺利运行的法权工具。生态资源产权制度是生态文明制度体系中的基础性制度,对其他制度的建立和运行发挥着支配作用。建立生态资源产权制度,就是要把国土空间内生态资源的所有者界定清楚,明确产权主体,明晰产权关系,使生态资源的占有、使用、收益、处置做到权有其主、主有其利、利有其责。建立生态资源产权制度有利于充分发挥市场对生态资源的配置作用,有利于明确产权主体的权利和责任。
  (二)生态资源产权不清、职责不明是当前生态资源保护面临的最大弊端。目前我国生态资源面临着面积减少、功能减退、压力增大等问题。造成这些问题有许多因素,生态资源产权制度不健全是根本因素。从产权关系上,国土空间内的生态资源还没有划清国家所有国家直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权、集体所有个人行使承包权等各种权益的边界,导致产权虚置,所有权权益不落实,致使生态资源变成了可供经营者随意处置和不公平分享利益的“唐僧肉”,成为导致生态资源无序开发、超量利用、日益萎缩的根源。
  (三)建立健全生态资源产权制度关键要健全三项制度。一是健全国家所有、国家直接管理的生态资源产权制度。重点国有林区的生态资源归国家所有,由国务院林业主管部门代表国家行使所有权、履行出资人职责。二是健全国家所有、地方政府行使所有权的生态资源产权制度。对国有林场、森林公园和绝大部分自然保护区、湿地公园、沙漠公园,建立由国家所有、省级政府行使所有权并承担主体责任、由地方政府分级管理的体制。三是健全集体所有、个人行使承包权的集体林生态资源产权制度。赋予农民对承包林地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,对经营权实行依法有偿流转。
  二、建立健全生态资源监管制度
  (一)破坏容易恢复难是生态资源的显著特性。科学研究和实践证明,生态资源一旦遭到破坏,需要几十年乃至几代人的努力才能恢复,有的甚至不可逆转。甘肃民勤县历史上湖泊湿地纵横、草滩连片,现在已成为沙漠腹地。洞庭湖面积曾达6000平方公里,现在只有2800平方公里。历史上占黄土高原面积60%的茂密森林已不可能重现。物种的灭绝,将导致物种基因永远从地球上消失。生态资源破坏容易恢复难的特点,揭示了加强生态资源监管的特殊重要性。
  (二)加强生态资源监管是各级政府的重要职责。十八届三中全会进一步把“保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕、弥补市场失灵”明确为政府的基本职责。生态资源为社会提供的生态服务是公共服务的重要方面,也是可持续发展的重要基础。我国生态资源严重不足,已成为制约经济社会可持续发展的最大瓶颈。加强生态资源监管,提升生态产品供给能力,保障国家生态安全,已成为各级政府的艰巨任务。同时,生态资源多为国家所有,加强生态资源监管也是政府行使所有权人权利的应有之义。
  (三)建立健全生态资源监管制度关键要健全三项制度。一是健全生态资源法律制度。加快制修订森林法、湿地保护条例等法律法规,细化落实用途管制范围。二是健全生态资源考核制度。编制林地、湿地等生态资源资产负债表,实行生态资源资产离任审计,强化对各级政府资源消耗、生态损害和生态效益的责任考核。对盲目决策、造成生态严重破坏的,严肃追究有关人员的责任。三是健全生态资源社会监督制度。健全举报和处置机制,真正把生态资源置于全社会监督之下。
  三、建立健全自然生态系统保护制度
  (一)自然生态系统是生态文明建设的根本基础。生态系统是人类进行生产活动的本源基础。没有良好的自然生态,就没有生态安全,人类自身就会陷入生态危机,就没有生态文明。历史上,由于生态破坏而导致国家衰亡、文明转移的例证屡见不鲜。南太平洋的复活节岛原来是一个生态优美的地方,曾经居住着7000多居民,随着生态的破坏,最终失去了人的生存条件,成为人类无法居住的荒岛。无数的事实证明,失去森林,就会失去水之源、土之本,就会失去良好的生态,失去人类生存的根基。
  (二)良好的自然生态系统是生态文明的根本标志。生态文明是人类协调人与自然关系所做的全部努力和所取得的全部成果,是人类长期破坏生态造成严重生态危机之后进行深刻反思的结果,是保持自然生态系统平衡、和谐、稳定、持续存在的崭新文明形态。生态文明是人类对森林的文明,对动物的文明,对自然的文明,对生态的文明,其核心是人与自然和谐。正是由于人类对自然生态系统的掠夺和破坏,使自然生态系统严重退化,难以承载人类的生存与发展。联合国发布的《千年生态系统评估报告》指出:“近数十年来,人类对自然生态系统进行了前所未有的改造,使人类赖以生存的自然生态系统发生了前所未有的变化,有60%正处于不断退化状态之中”。建设生态文明不管采取什么措施,目的是要实现生态良好、人与自然和谐,这是建设生态文明的终极目标和根本标志。
  (三)建立健全自然生态系统保护制度关键要健全六项制度。一是建立最严格的生态红线保护制度。把生态红线落实到省、市、县和山头地块,出台严格的红线管制办法,确保守住生态红线。二是健全最严格的林地保护制度。实行规划管理、定额管理和用途管制,严格管控林地征占用行为,严格控制公益林、有林地转为建设用地。三是建立天然林保护制度。逐步把天然林保护工程扩大到全国,严格保护天然林。四是建立最严格的湿地保护制度。将国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区纳入禁止开发区域。五是建立沙区植被封禁保育制度。划定封禁保护区域,严格管控开发建设活动,遏制土地沙化趋势。六是建立国家公园体制。按照保护优先、科学规划、依法管理、试点先行的原则,稳步推进国家公园建设,完善我国自然保护体系。
  四、建立健全生态修复制度
  (一)生态差距已成为我国与发达国家的最大差距。我国已跃升为全球第二大经济体,创造了世界经济发展的奇迹,同时也付出了巨大的生态代价。目前生态差距已成为我国与发达国家最大的差距之一。全球森林覆盖率为30.3%,我国为21.63%,排在世界第139位;人均森林面积不足世界的1/4,人均森林蓄积量只有世界的1/7。目前,我国城市建成区绿化覆盖率为39.2%,人均公园绿地面积只有11.8平方米,远低于欧盟、美国等发达国家和地区人均绿地面积70平方米的水平,也远低于联合国提出的60平方米的最佳人居环境标准。在生态方面,无论在观念上,还是在现状上,我们与发达国家都有着巨大的差距。
  (二)生态修复是我国林业建设最艰巨的任务。国家治理包括经济治理、政治治理、文化治理、社会治理和生态治理。我国生态十分脆弱,治理难度极大。我国生态脆弱地区占国土面积的60%以上,要治理好174万平方公里沙化土地、31万平方公里具有明显沙化趋势的土地、12万平方公里石漠化土地和17.3万平方公里的盐渍化土地,以及开矿、采石、围垦等破坏的林地、湿地,任务异常艰巨。在我国现有宜林地中,质量好的仅占10%,差的占54%,而且有60%的宜林地分布在干旱半干旱地区,造林难度极大。特别是从生态治理到生态修复,再到形成稳定的生态系统是一个十分漫长的过程。到2020年全面建成小康社会,实现生态环境良好的奋斗目标,不仅任务繁重,而且时间紧迫。
  (三)建立健全生态修复制度关键要健全四项制度。一是建立谁破坏、谁付费、谁修复的制度。大幅度提高征占用林地、湿地的成本,形成不敢破坏、不能破坏、破坏不起的机制。二是健全重大生态修复工程建设制度。形成森林、湿地、荒漠三大自然生态系统和生物多样性全覆盖、国家和地方互为补充的生态修复工程体系。三是建立自然修复与人工修复相结合的制度。对于生态损害严重的区域,以人工修复为主,以自然修复为辅;对于生态现状较好的区域,以自然修复为主,人工修复为辅,人工修复促进自然修复。四是完善生态修复社会参与制度。创新义务植树尽责形式和部门绿化机制,坚持谁造谁有、给谁补贴,调动全社会保护、修复生态的积极性。
  五、建立健全生态监测评价制度
  (一)对生态进行监测和评估是科学决策的重要依据。联合国《综合环境经济核算—2012》把森林资源作为重要核算内容,纳入国民经济核算体系。实践证明,生态监测评价,可以准确量化生态建设成效和生态安全状况,全面把握生态建设发展趋势;可以科学核算出森林、湿地资源价值和生态服务价值,推动建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值的资源有偿使用制度和生态补偿制度;可以凭借翔实的生态监测评价数据和研究结论,在国家政治经济外交、国际公约谈判中占据主动位置,切实维护中国负责任大国形象。
  (二)对生态进行监测和评估是编制自然资源资产负债表的重要基础。党的十八届三中全会明确提出,要探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计。编制自然资源资产负债表的基础是掌握自然资源的“家底”。对生态进行监测和评估,可以及时掌握生态资源资产的“家底”,反映一定时期内生态资源资产存量的变化,及时掌握、量化并客观地评估自然生态系统的主要生态服务功能,从而引导人们科学认识不同区域不同时点的自然资源禀赋,据此科学评价各届政府在其任期内的自然资产损益,形成督促各级政府积极实施可持续利用自然资源政策的“紧箍咒”。
  (三)建立健全生态监测评价制度关键要健全两大体系、两项制度。一是健全监测体系。建立定期清查与年度监测相衔接、国家监测与地方调查相协调、抽样调查与区划调查相结合,覆盖森林、湿地、荒漠生态系统和野生动植物资源的全国连续清查调查制度。二是建立核算体系。对森林资源实物量和价值量的存量及变量进行科学核算,推动建立森林资源核算与国民经济核算相衔接的综合核算体系。三是建立发布制度。建立生态安全等级评价制度和生态安全预警机制,定期公布监测评价结果。四是建立生态风险评估制度。对影响自然生态系统和珍稀濒危野生动植物种群安全的开发建设项目,进行生态风险评估,获得生态许可后方可批复立项和开工建设。
  六、建立健全森林经营制度
  (一)发达国家森林经营已经历了300多年的历史。从17世纪德国创立森林永续利用理论、1668年法国编制世界第一个森林经营方案开始,森林经营制度在林业发达国家已持续了300多年。在对森林经营的不断探索中,陆续出现了森林多功能论、林业分工论及新林业、近自然林业、生态林业和可持续经营等理论和学说。目前世界林业发达国家森林经营模式主要有:以德国为代表的“三大效益一体化经营模式”,以美国、日本、瑞典为代表的“森林多效益综合经营模式”和以法国、新西兰、澳大利亚为代表的“森林多效益主导利用经营模式”。总结林业发达国家科学编制和规范实施森林经营方案的经验,对森林实行科学经营已成为现代林业的核心内容和永恒主题。
  (二)提升森林质量是维护国家生态安全和木材安全的必由之路。森林经营方案制度的基本理念从林业发达国家传入我国已有60多年的历史。这些年来,我们在森林经营方案的编制与实施方面也做了大量工作。但由于长期以来我国林业工作的重点一直是“抓两头”,注重了采伐和造林,而对中间的森林经营工作始终未引起重视,森林经营制度没有及时建立起来,以至于出现一方面大力投资造林,人工林面积已达10.4亿亩,另一方面形成的森林生态系统质量不高。我国森林平均每公顷蓄积量只有89.79立方米,不到日本的1/2、德国的1/4;人工林每公顷蓄积量只有52.76立方米,不到日本的1/4、德国的1/6。按照全国林业发展规划,我国扩大森林面积、提高森林覆盖率的空间有限,很难满足维护国家生态安全和木材安全的需求。要真正解决好这两大战略问题,必须把林业工作的重心转移到森林经营、提高质量上来。
  (三)建立健全森林经营制度关键要健全四项制度。一是建立森林经营规划制度。建立国家、省、县三级森林经营规划体系。二是建立森林经营方案制度。各类森林经营主体都要编制森林经营方案,并作为造林、抚育、采伐、更新的主要依据,建立相应的奖惩办法。三是建立林木良种制度。国家支持培育和使用林木良种,严厉打击制售假冒伪劣林木种苗行为。四是建立森林抚育制度。完善森林抚育技术规程、规范、标准,以及营造林质量监管等技术管理制度。
  七、建立健全生态资源市场配置和调控制度
  (一)林业是最大的绿色经济体。林业是利用太阳能和土地,生产生物量和生态产品成本最低、规模最大的绿色经济体。新中国成立以来,中央和地方政府对林业的投资为9000多亿元,已经创造了巨大的绿色财富。目前,全国林地林木资产总价值达21.29万亿元,森林生态系统每年提供生态服务价值达12.68万亿元。此外,全国林业产业年总产值达到4.73万亿元。发展林业不仅具有巨大的综合效益,而且还有巨大的发展潜力。德国森林为1.65亿亩,为我国林地面积的约1/28,创造的产值却高达2.4万亿人民币,略低于汽车工业,而就业人数则是汽车工业的近2倍。据测算,到2020年我国林业产值将达到10万亿元,这对我国推动绿色发展将发挥重大作用。
  (二)充分利用林业资源有利于我国越过“中等收入陷阱”。“中等收入陷阱”是实现中国梦的最大挑战。越过“中等收入陷阱”,需要深化改革、转型升级、扩大中等收入群体等等。扩大中等收入群体难点和重点在农村。1977年日本农村居民收入超过了城市居民收入,对日本顺利越过“中等收入陷阱”,进入发达国家行列发挥了重要作用。发展林业对于扩大农民中等收入群体、越过“中等收入陷阱”有三大潜力和优势:一是林地生产力潜力大。全国已有27亿亩集体林地落实承包经营权,蓄积量为29亿立方米,平均每亩仅1.07立方米,如达到世界平均水平,可增加205亿立方米森林资源。利用林地发展林下经济,相当于又增加了27亿亩的经营利用面积。特别是如能调整政策,征占用林地实行同地同价,必将给农民带来巨大的物质财富。二是林产品市场潜力大。无论是国内市场还是国际市场,都有巨大的市场空间。三是改革红利潜力大。实行集体林权制度改革后,赋予了农民财产权,改变了亿万农民自身无法创造资本的历史。辽宁省本溪市发展林下经济,有1.6万户农民年收入达10万元,3000多户收入和资产达100万元。这对于壮大农村中产阶层、实现由国富向民富转变、顺利越过“中等收入陷阱”将发挥不可替代的重大作用。
  (三)建立健全生态资源市场配置和调控制度关键要健全六项制度。一是完善森林采伐管理制度。开展森林采伐限额管理改革试点,完善木材运输管理制度。严格控制国有林、公益林、天然林采伐,逐步放宽对集体林中商品林特别是毛竹、桉树等速生丰产林的采伐限制。二是建立国家储备林制度。划定国家储备林,培育大径级林木,实行契约管理、代储代管、轮换动用。三是建立生态资源市场定价制度。推动生态服务功能价值化,完善生态资源价格形成机制,形成反映市场需求、资源稀缺程度、生态修复成本的生态资源价格体系。四是建立森林及林产品认证制度。推动建立木材生产、经营、加工来源合法性认证机制,建立林产品负面清单。五是探索建立森林资源资产证券化制度。完善森林资源资产评估制度办法,培育林权交易市场,推动森林资源资产转化为可流通的债券、基金和股票。六是建立森林碳汇交易制度。健全碳汇计量、监测、审核、交易管理体系,完善交易机制,培育交易市场。
  八、建立健全生态补偿制度
  (一)生态补偿核心是对生态保护者创造的生态价值和丧失机会成本的补偿。生态补偿制度是综合考虑生态保护、发展机会成本和生态服务价值,运用政府和市场手段,对生态保护者给予合理补偿的制度。森林和湿地具有特殊的生态价值。我国最早对森林实行了生态补偿制度。截至2013年底,中央财政累计安排补偿基金800多亿元,区划界定的18.7亿亩国家级公益林全部纳入补偿范围。同时,2010年中央开展了湿地保护补助试点。森林和湿地生态效益补偿制度的初步建立,结束了我国森林和湿地生态效益无偿使用的历史,为生态保护投入提供了重要保障。但是,生态补偿制度还很不完善。补偿标准低,每亩补偿只有5元-15元,而目前集体林地租赁价格一般都在每亩100元左右;补偿基金来源渠道单一,没有形成多渠道的补偿机制;补偿范围不全面,商品林没有纳入补偿范围;湿地补偿补给谁、如何补、补多少等无标准。
  (二)生态补偿是实施主体功能区战略的关键举措。主体功能区战略是国土空间开发的依据,是实现科学发展和建设美丽中国的重大举措。重点生态功能区森林、湿地等自然资源丰富,主要任务是保护自然生态,生产生态产品,由全社会共同享受。为了保护生态,生态功能区的经济发展受到很大限制,丧失了很多发展机会。主体功能区战略能否顺利实施,关键要加快落实优化开发、重点开发、禁止开发政策,尤其要落实和完善生态补偿制度,加大重点生态功能区转移支付力度,对生态保护地区因保护生态作出的贡献和丧失的发展机会给予合理补偿,推动生态功能区经济社会持续发展。否则主体功能区战略就难以实施、推进。
  (三)建立健全生态补偿制度关键要健全四项制度。一是完善森林生态效益补偿制度。研究确定合理的补偿标准,并建立与工资物价水平挂钩的动态调整机制,逐步将所有森林纳入补偿范围。二是建立公益林政府赎买制度。对大江大河源头、重要水源涵养地、国家级自然保护区等生态区位极其重要的集体公益林,由政府出资赎买、租赁或者用国有林进行置换,交由国有林业单位经营管理。三是建立湿地生态补偿制度。对承担湿地保护和管理的地方政府和林业部门给予财政补贴,对因保护湿地而造成损失的给予相应经济补偿。四是完善重点生态功能区转移支付制度。加大中央财政转移支付力度,明确一定比例的转移支付资金用于保护和发展森林、湿地资源。
  九、建立健全财税金融扶持制度
  (一)良好生态环境是最公平的公共产品和最普惠的民生福祉。生态美不美,要看绿和水。森林和湿地是吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、保持水土、净化水质、防风固沙、调节气候、清洁空气、减少噪音、吸附粉尘、保护生物多样性等丰富的生态产品,不仅为当代人提供了不可替代的生态福祉,而且可以为后代留下优美的生态家园;不仅可以维护一个国家的生存安全、淡水安全、土壤安全、粮油安全、物种安全、木材安全,而且有利于维护全球的生态安全和气候安全。林业是生产生态产品的主体,而且可以生产丰富的物质产品,以投入产出高、产业链条长、市场空间广、就业潜力大,为社会创造巨大的绿色财富和民生福祉。正如习近平总书记指出的“良好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉”。支持林业发展就是支持公共产品的生产,就是创造民生福祉。
  (二)投入不足是提升生态产品供给能力的主要制约因素。随着我国综合国力的提升,各级政府对林业的投入不断增加。到2013年中央财政投入林业的资金达到1450亿元,有效促进了林业发展和生态产品的生产。但是投入严重不足仍然是制约生态产品生产的主要因素。以2013年林业投入测算,平均每亩林地投入不足31元,如果加上湿地和沙化土地治理,每亩不足15元。即使中央投入达到1.4万亿元,每亩林地投入也只有300多元,远不能满足生态建设的需求。
  (三)建立健全财税金融扶持制度关键要健全三项制度。一是完善公共财政投入制度。重点加大对生态保护、生态修复、资源监测、绿色产业和基础设施的投入力度。二是完善税收扶持制度。落实好林业所得税免除政策,扩大林业资源综合利用产品增值税即征即退范围。研究建立森林生态税。三是完善金融支持制度。联合金融机构制定林业中长期、低息贷款政策。赋予国有林和公益林抵押担保权能,鼓励地方政府建立集体林权交易市场、林权收储中心和担保中心,加快推进林权抵押贷款。健全森林保险机制,逐步由保物化成本转为保价值,增强林业抗风险能力。
  建设生态文明是我们党的重大行动纲领,深化生态文明体制改革是全面深化改革的紧迫任务。我们要继续深入学习习近平总书记系列重要讲话精神,全面深化林业改革,创新林业治理体系,加快推进林业治理体系和治理能力现代化,为建设生态文明、建设美丽中国、实现中华民族伟大复兴的中国梦创造更好的生态条件。



 


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